Dnia 26 czerwca 2018 roku do Sejmu trafił rządowy projekt ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych i inwestycji towarzyszących, zwanej „specustawą mieszkaniową”. Słowo specustawa nie jest użyte w tym wypadku na wyrost. W przypadku wejścia w życie w obecnym kształcie ustawa ta da szerokie możliwości deweloperom w zakresie rozwijania budownictwa mieszkaniowego i to nawet wbrew treści obowiązujących planów miejscowych, a także z zastosowaniem częściowego wywłaszczenia właścicieli nieruchomości sąsiednich. Projekt specustawy mieszkaniowej w toku prac rządowych uległ znacznym zmianom, jednakże jego zapisy nadal mogą budzić kontrowersje.
Kontrowersje wokół planów miejscowych
Główne kontrowersje wokół projektu, zgłaszane przede wszystkim przez środowiska urbanistyczno-architektoniczne, dotyczą przyznania inwestorom (w domyśle – głównie deweloperom) bardzo szerokiej możliwości lokalizacji inwestycji mieszkaniowych niezgodnie z uchwalonymi przez gminy miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. W aktualnym brzmieniu projekt specustawy mieszkaniowej zakłada, że inwestycję mieszkaniową realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane.
Powyższe brzmienie zostało złagodzone w stosunku do pierwotnego projektu, który był przedmiotem prac rządowych. Pierwotny projekt zakładał bowiem, że w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej na terenie, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje tych inwestycji lub inwestycja w jakimkolwiek zakresie jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor powinien wystąpić z wnioskiem o wyrażenie zgody na realizację tych inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy. Rada gminy miała wyrażać zgodę na realizację inwestycji, biorąc pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy (czyli niezależnie od postanowień studium).
Obecne rozwiązanie ma zapewnić spójność inwestycji chociażby ze studium uwarunkowań i kierunków (które nie jest, w przeciwieństwie do planu, aktem prawa miejscowego). Rozwiązanie to jest o tyle ciekawe, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy powinien być zgodny z zapisami studium. Aktualne brzmienie projektu daje zatem spore możliwości inwestorom, ponieważ mowa w nim jedynie o „niesprzeczności” ze studium a nie o „zgodności” inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej. Projektowane przepisy nie są jednak do końca precyzyjne i dają dość szerokie pole do interpretacji na korzyść inwestorów. Należy bowiem pamiętać, że studium uwarunkowań i kierunków jest aktem o charakterze ogólnym i nie reguluje szczegółowo warunków zabudowy na danym terenie, tak jak to czyni plan miejscowy.
O lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zadecyduje rada gminy
Pierwotne brzmienie specustawy mieszkaniowej zakładało, że rozstrzygnięcie w zakresie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej miał podejmować wojewoda w drodze decyzji administracyjnej. Pomysł ten budził wiele kontrowersji, w szczególności związanych z faktem oddania podmiotowi reprezentującemu administrację rządową (czyli centralną) kompetencji do kształtowania ładu przestrzennego na poziomie samorządowym (gminnym). Rada gminy miała jedynie wydawać zgodę, w formie uchwały, na realizację inwestycji mieszkaniowej, co stanowiło etap pośredni w wydaniu decyzji przez wojewodę. Aktualnie, w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor ma występować za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy. Rada gminy będzie zatem samodzielnie decydować o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w tym o lokalizacji takiej inwestycji niezgodnie z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym. Rada gminy rozstrzygnięcie o ustaleniu lokalizacji lub odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma podejmować w formie uchwały (a nie decyzji administracyjnej) w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku.
Bardzo istotna jest forma, w jakiej ma być lokalizowana inwestycja mieszkaniowa – to jest uchwała rady gminy. Taka forma sprawia, że do postępowania nie będą wzywane strony, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W projekcie specustawy znajduje się wyłączenie stosowania przepisów kpa w procedurze uzyskania uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. O wpływie wniosku dotyczącego inwestycji mieszkaniowej wójt, nie później niż w terminie 3 dni od otrzymania wniosku, informuje poprzez zamieszczenie tego wniosku wraz z dołączonymi do niego dokumentami na stronie Biuletynu Informacji Publicznej danej gminy. Zainteresowane osoby mogą w terminie 21 dni od zamieszczenia wniosku w Internecie składać w postaci papierowej lub elektronicznej uwagi wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi), który jest odpowiedzialny za sporządzenie projektu uchwały i przedłożenie go radzie gminy. Osoby takie nie działają zatem w postępowaniu na prawach strony. Procedura powyższa przypomina przewidzianą dla uchwalenia planu miejscowego. Osobie zainteresowanej tym, aby uchwała nie weszła w życie, nie przysługuje odwołanie jak od decyzji administracyjnej, a skarga składana do sądu administracyjnego w trybie ustawy o samorządzie gminnym w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Wydanie przez radę gminy uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie będzie wyłączać obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku inwestycji mieszkaniowych kompetencja wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pozostanie przy organach administracji architektoniczno-budowlanej. Organy te będą stosować, przy wydawaniu pozwolenia na budowę, przepisy specustawy. Wcześniejsze uzyskanie dla inwestycji mieszkaniowej warunków zabudowy w trybie ustawy o planowaniu zagospodarowania przestrzennego lub uwzględnienie takiej inwestycji w planie miejscowym nie wyłącza możliwości skorzystania z trybu uregulowanego w specustawie. Uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma wygasać, jeżeli przez upływem 3 lat od dnia jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji mieszkaniowej nie stała się ostateczna, przy czym gmina powinna poinformować inwestora o wygaśnięciu uchwały.
Koncepcja urbanistyczno-architektoniczna
Zgodnie z projektem specustawy przygotowanie do realizacji inwestycji mieszkaniowej ma obejmować sporządzenie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, uzasadniającej rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne inwestycji mieszkaniowej, z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana. Projekt szczegółowo reguluje, jakie elementy powinna zawierać koncepcja urbanistyczno-architektoniczna oraz kto taką koncepcję może sporządzić. Dodatkowo do koncepcji urbanistyczno-architektonicznej inwestor będzie musiał załączyć wizualizację proponowanego zagospodarowania sporządzoną w sposób umożliwiający zapoznanie się z nią osobom nieposiadającym wiedzy specjalistycznej. Koncepcja urbanistyczno-architektoniczna ma być zatem dodatkowym, obok projektu budowlanego, dokumentem o charakterze specjalistycznym potrzebnym do realizacji inwestycji mieszkaniowej. Obowiązek przygotowania koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, która ma stanowić załącznik do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, z pewnością podniesie koszty realizacji takiej inwestycji.
Przedszkole i przystanek muszą być blisko
Kolejnym szeroko komentowanym rozwiązaniem są przewidziane w projekcie specustawy standardy lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych. W szczególności chodzi o określone w projekcie maksymalne odległości w jakich inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana od:
- przystanku publicznego transportu zbiorowego (w odległości nie większej niż 1000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100.000 – 500 m),
- szkoły podstawowej/przedszkola (w odległości nie większej niż 3000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100.000 – 1500 m).
Inwestycja mieszkaniowa ma być również lokalizowana na terenie zapewniającym dostęp do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu w odległości nie większej niż 3000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100.000 – 1500 m.
Odległości powyższe będą liczone od granicy terenu inwestycji mieszkaniowej drogą dojścia do obiektu ciągiem pieszym albo pieszo-jezdnym, do którego ma być zapewniony dostęp, w tym do obiektu położonego na terenie inwestycji. To rozwiązanie różni się od pierwotnie przewidzianego (i krytykowanego), zgodnie z którym odległości te miały być liczone od granicy terenu inwestycji mieszkaniowej w linii prostej.
Mimo wszystko nadal przepisy te są nieprecyzyjne. Projekt nie definiuje np. co stanowi teren wypoczynku oraz rekreacji lub sportu. W praktyce mogą powstawać problemy, np. z określeniem czy stare, nieużywane i zarośnięte boisko piłkarskie (lub podobny obiekt) stanowią obiekt rekreacji. Podobne problemy mogą wystąpić, jeżeli chodzi o przystanek publicznego transportu zbiorowego. Projekt ustawy nie zawiera definicji takiego przystanku czy choćby wymagań co do regularności i częstotliwości połączeń, które taki przystanek obsługuje. Teoretycznie może być to zatem przystanek, na którym przysłowiowy „pekaes” pojawia się raz w tygodniu, co może dawać pole do nadużyć.
Kolejnym mankamentem projektowanej regulacji jest przepis, zgodnie z którym powyższe wymogi co do odległości można spełnić zarówno w oparciu o infrastrukturę istniejącą w dniu składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jak i w oparciu o infrastrukturę planowaną do realizacji. W projekcie brak jednak doprecyzowania na jakim etapie powinny być takie plany czy przez kogo winny być sporządzone.
Niezwykle istotną regulacją jest przepis regulujący ilość kondygnacji możliwych do realizacji w ramach inwestycji mieszkaniowej. Zgodnie z projektem budynki objęte inwestycją mieszkaniową:
- poza miastami oraz w miastach, w których liczba mieszkańców nie przekracza 100.000 mieszkańców – nie mogą być wyższe niż 4 kondygnacje nadziemne,
- w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100.000 mieszkańców – nie mogą być wyższe niż 14 kondygnacji nadziemnych.
Przepis powyższy został złagodzony w stosunku do pierwotnego brzmienia, gdzie nie przewidziano limitów, jeżeli chodzi o liczbę kondygnacji, dla miast powyżej 100.000 mieszkańców.
Projektodawcy pozostawili furtkę dla deweloperów niespełniających wymogu odległości inwestycji w odniesieniu do szkoły podstawowej lub przedszkola. Jeżeli inwestycja mieszkaniowa nie będzie spełniać ustawowych wymogów w tym zakresie, wymóg będzie uważany za spełniony, jeżeli inwestor zobowiąże się, za zgodą rady gminy wyrażoną w formie uchwały, do przekazania na rzecz gminy kwoty odpowiadającej 5-legnim kosztom zapewnienia transportu i opieki w czasie przewozu dziecka.
Gmina może w drodze uchwały samodzielnie określić inne standardy niż wskazane powyżej, jednakże nie mogą się one różnić o więcej niż 50% w stosunku do standardów ustawowych.
Możliwość częściowego wywłaszczenia
Jedną z bardziej kontrowersyjnych regulacji zawartych w specustawie mieszkaniowej jest możliwość częściowego wywłaszczenia właścicieli nieruchomości objętych uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub uchwałą o ustaleniu inwestycji towarzyszącej, przez udzielenie inwestorowi zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów o których mowa w art. 124 ust. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do takich urządzeń zalicza się:
- ciągi drenażowe,
- przewody i urządzeń służące do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej,
- urządzenia łączności publicznej i sygnalizacji,
- innych podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Takiego wywłaszczenia (ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości) ma dokonywać organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli organ administracji architektoniczno-budowlanej. Złożenie wniosku o pozwolenie na budowę powinno zostać poprzedzone rokowaniami między inwestorem a właścicielem nieruchomości, co do której mają znaleźć zastosowanie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołącza oświadczenie o przeprowadzonych rokowaniach i braku zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Przymusowy tryb ograniczenia prawa własności ma zatem dotyczyć jedynie sytuacji, w której inwestor nie porozumie się z właścicielem nieruchomości objętej inwestycją mieszkaniową. Właściciel będzie przysługiwał status strony postępowaniu o pozwolenie na budowę, ponieważ będzie on objęty obszarem oddziaływania obiektu z racji konieczności usytuowania na jego nieruchomości określonych przewodów lub urządzeń służących realizacji inwestycji mieszkaniowej.
Właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub osobie, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości, ma przysługiwać od inwestora odszkodowanie w wysokości uzgodnionej z inwestorem. Jeżeli natomiast w terminie 30 dni, od dnia w którym inwestor zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę uprawniony będzie do wejścia na teren nieruchomości, nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania, inwestor lub właściciel będą mogli zwrócić się do organu, który wydał decyzję o ustalenie wysokości odszkodowania. Niekorzystnym dla właścicieli nieruchomości rozwiązaniem jest regulacja, zgodnie z którą decyzja o ustaleniu odszkodowania jest ostateczna. Oznacza to, że od takiej decyzji ma nie przysługiwać odwołanie do organu II instancji. W terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o odszkodowaniu, strona niezadowolona z wysokości odszkodowania może jednak wnieść powództwo do sądu powszechnego przeciwko Skarbowi Państwa. W takim wypadku wysokość odszkodowania ustali sąd, przy czym będzie on mógł orzec zarówno na korzyść jak (dopłata) jak i na niekorzyść (zwrot) właściciela, co jest rozwiązaniem niekorzystnym dla właściciela.
Podsumowanie
Omówiony projekt ustawy wywołuje wiele dyskusji i kontrowersji. Środowiska związane z kształtowaniem ładu przestrzennego mocno krytykują jego założenia, upatrując wielu niebezpieczeństw związanych z jego ewentualnym wejściem w życie. Podstawowym zarzutem jest pogłębianie procesu suburbanizacji, czyli „rozlewania się” zabudowy mieszkaniowej poza centra miast. Krytycy projektu obawiają się powstania chaosu przestrzennego i powstawania inwestycji mieszkaniowych na przysłowiowym „odludziu”, nawet pomimo uwzględnienia przez projektodawców standardów, które mają temu zapobiegać. Faktycznie projekt specustawy mieszkaniowej w obecnej formie wymaga z pewnością dopracowania na etapie prac sejmowych. Czy jest on niekorzystny a wręcz niebezpieczny dla ładu przestrzennego? Trudno powiedzieć. Z pewnością stanowi on rękę wyciągniętą w stronę deweloperów. Realnym ryzykiem jest to, że tryb realizacji inwestycji przewidziany w projekcie będzie nadużywany, stanowi on bowiem konkurencyjną dla określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedurę lokalizacji inwestycji.