Wartość przetargowych świadectw efektywności energetycznej spada z miesiąca na miesiąc. Jeszcze w lutym  2018 r., średnioważona cena na Towarowej Giełdzie Energii (dalej: „TGE”) dla świadectw przetargowych, oznaczonych indeksem PMEF wynosiła 833,50 zł[1].  Rok później kwota ta spadła do niespełna 323 zł  i cały czas maleje[2]. Tendencją spadkową objęte są nie tylko tzw. świadectwa przetargowe ale również roczne świadectwa efektywności energetycznej za rok 2018. Zgodnie z notowaniami TGE z dnia 16 kwietnia 2019 r. cena notowań sesyjnych dla indeksu PMEF osiągnęła kwotę 80,00 zł, natomiast  dla  certyfikatów oznaczonych indeksem PMEF-2018 –  kwotę 70,00 zł i jest ponad 20 razy niższa niż ceny dla analogicznych świadectw wystawionych dla roku 2019[3].

Przyczyną niskiej ceny praw majątkowych wynikających ze świadectw efektywności energetycznej (tzw. „białych certyfikatów”) jest ich wysoka podaż na rynku. Przedmiotowa sytuacja jest z kolei konsekwencją działania przedsiębiorców, którzy zrealizowali przedsięwzięcia efektywności energetycznej jeszcze na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, a teraz starają się upłynnić swoje świadectwa jeszcze przed dniem 30 czerwca br. Po tym bowiem terminie białe certyfikaty staną się bezwartościowe a  prawa majątkowe z nich wynikające wygasną.

Czas zatem działa na niekorzyść przedsiębiorców. Tymczasem, jeszcze wielu z niech nie uzyskało świadectw efektywności energetycznej, pomimo złożenia stosownego wniosku do Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: „URE”) i upływu terminu do ich wydania.  Nie potrzeba wnikliwej obserwacji rynku, aby dojść do wniosku, że im później wydawane są świadectwa efektywnościowe, tym niższa jest ich wartość i tym większa strata dla przedsiębiorców realizujących przedsięwzięcia służące poprawie efektywności energetycznej. W takiej sytuacji wielu przedsiębiorców zadaje pytanie czy istnieje sposób, aby zminimalizować straty wynikające z opóźnienia w wydaniu świadectw?

Przyczyny sytuacji

Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 831 ze zm., dalej jako: „ustawa”) wprowadziła nowy, odmienny od dotychczasowego porządek w zasadach realizacji obowiązku w zakresie uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw efektywności energetycznej. Wśród nich znalazła się zasada, że białe certyfikaty będą wydawane, co do zasady, za przedsięwzięcia planowane, a nie jak dotychczas za przedsięwzięcia wybrane przez Prezesa URE w wyniku przetargu. Jednocześnie, na mocy przepisów przejściowych wprowadzono zasadę, że świadectwa efektywności energetycznej wydane na podstawie dotychczasowych przepisów[4] mogą zostać uwzględnione jako realizację  tzw. „białego obowiązku”, pod warunkiem ich umorzenia do dnia 30 czerwca 2019 r. Rok 2018 jest zatem ostatnim rokiem, za który można zrealizować biały obowiązek za pomocą świadectw przetargowych. Ten rodzaj świadectw efektywności energetycznej opatrzony jest na Towarowej Giełdzie Energii indeksem PMEF.

Przepisy przejściowe znowelizowanej ustawy wprowadziły również inny rodzaj świadectw, tzw. świadectwa terminowe roczne. Świadectwa te, w myśl przepisów, należy umorzyć do 30 czerwca następującego po roku kalendarzowym, za który tymi świadectwami realizowany jest biały obowiązek . W zależności od daty ich uzyskania, powyższe świadectwa na TGE mają przypisany indeks PMEF-2018, PMEF-2019.

Ostatni i najbardziej pożądany do uzyskania rodzaj świadectw, to tzw. świadectwa bezterminowe, które wydawane są przez URE w trybie ciągłym.  Na TGE oznaczone są indeksem PMEF_F, a ich wartość z uwagi na niską podaż jest najwyższa  (ponad 1 653 zł w dn. 18.04.2019 r.) .

Ze względu na powyższe uwarunkowania przedsiębiorcy, którzy zrealizowali przedsięwzięcia zgłoszone w przetargach organizowanych przez URE mają ostatnią możliwość  na osiągnięcie korzyści finansowej w wyniku sprzedaży prawa majątkowych wynikających ze świadectw PMEF i PMEF-2018.  Po 30 czerwca 2019 r. rozliczenie białego obowiązku, o którym mowa w ustawie za pomocą certyfikatów przetargowych oraz rocznych (2018) nie będzie możliwe.  Problem polega jednak na tym, że Urząd Regulacji Energetyki ma znaczne opóźnienia w  wydawaniu świadectw, a każde wydłużenie terminu rozpatrzenia wniosków negatywnie wpływa na wartość, którą przedsiębiorcy mogą uzyskać za sprzedaż wynikających z nich praw majątkowych.

Przy przedłużającym się postępowaniu w sprawie wydania certyfikatów, przedsiębiorca nie musi być bierny. Warto, aby miał jednak na względzie jakie uprawnienia i instrumenty mu przysługują w związku z przedłużającym się postępowaniem.

Wydłużenie postępowania, brak odpowiedzi – jaka rada?

Zgodnie z ustawą, URE ma 45 dni od dnia złożenia wniosku na wydanie świadectwa efektywności energetycznej. Warto jednak pamiętać, że niekompletny wniosek lub zawierający braki formalne, spowoduje odpowiednie wydłużenie terminu na jego rozpoznanie. Po bezskutecznym upływie ww. terminu przedsiębiorca może wnieść do URE tzw. ponaglenie.  Ponaglenie przysługuje zatem stronie, jeżeli w sprawie nastąpiła bezczynność organu – tj. nie wydano świadectwa w terminie 45 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku lub jeśli wystąpiła tzw. przewlekłość – czyli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Należy mieć na uwadze, że Prezes URE jak każdy organ administracji zobowiązany do stosowania przepisów postępowania administracyjnego, może wydłużyć termin załatwienia sprawy zakreślając nowy termin oraz wskazując na przyczynę zwłoki.  Przedłużając postępowanie organ musi kierować się zasadą szybkości i prostoty postępowania, przejawiająca się w sprawnym i szybkim działaniu za pomocą możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 KPA). W orzecznictwie podkreśla się, że jednak nie każdy powód przesunięcia terminu jest dostatecznym usprawiedliwieniem organu.  Przyczyną uzasadniającą wydłużenie postępowania nie może być np. brak obsady kadrowej w stosunku do znacznej liczby wpływających do organu spraw czy względy organizacyjne leżące po stronie organu.

Prezes URE powinien rozpoznać  ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Jednocześnie jeśli stwierdzi bezczynność lub przewlekłość, organ powinien niezwłocznie załatwić sprawę (wydać świadectwo lub odmówić jego wydania) oraz zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Niewątpliwie wniesienie ponaglenia jest instrumentem mobilizującym organ do szybszego rozpoznania sprawy, dopiero jednak uzyskanie orzeczenia sądu w przedmiocie stwierdzenia bezczynności organu, może przynieść przedsiębiorcy wymierne efekty w zminimalizowaniu poniesionych przez niego strat na skutek wydania świadectwa efektywności energetycznej z opóźnieniem.

Kwalifikowane naruszenie prawa – skarga do sądu administracyjnego

Orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia bezczynności organu może zostać wydane na skutek wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: „WSA”). Warunkiem formalnym wniesienia skargi jest uprzedniego złożenie ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b ppsa). Bardzo dużo podmiotów, wypełniając powyższy warunek składa najpierw ponaglenie do organu, a na drugi dzień składa do WSA skargę na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Powyższe działanie może być ryzykowne dla skarżącego, a to z uwagi na fakt, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia dopuszczalności złożenia skargi jeszcze przed faktycznym rozstrzygnięciem organu nie jest postrzegana jednolicie[5]. Najbezpieczniej zatem wnieść skargę do sądu dopiero po faktycznym rozpoznaniu ponaglenia, co pozwoli na ewentualne uniknięcie oddalenia skargi przez sąd.

Uwzględniając skargę na bezczynność Prezesa URE, sąd może zobowiązać organ do dokonania w określonym terminie czynności (wydania świadectwa); zobowiązać organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dodatkowo sąd może nałożyć na organ grzywnę lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na postawie odrębnych przepisów tytułem zadośćuczynienia (max. 45850,30 za 2018 r.). W rozstrzygnięciu sądu powinno być również wskazane czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jest to istotne, bowiem określenie kwalifikowanego stopnia naruszenia prawa niewątpliwie może wpłynąć na wysokość sumy pieniężnej orzeczonej przez sąd na powyższej podstawie (por. wyrok. NSA z 14.01.2016 r., sygn. II OSK 1030/15).  Ponadto, stwierdzenie takiej rażącej bezprawności umożliwia także pociągnięcie do odpowiedzialności odszkodowawczej urzędnika prowadzącego postępowanie administracyjne na podstawie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2016 r. poz. 1169 ze zm.).

Niewątpliwie, jednym z celów uzyskania orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest możliwość dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych na gruncie prawa cywilnego. Orzeczenie WSA stanowi bowiem prejudykat, tzn. jest ustawową przesłanką, od której wystąpienia uzależniona jest dopuszczalność wszczęcia procesu odszkodowawczego. Po uzyskaniu takiego orzeczenia, przedsiębiorca może zatem podjąć czynności zmierzające do uzyskania odszkodowania od Skarbu Państwa. W toku postępowania odszkodowawczego przedsiębiorca powinien jednak wykazać związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem wydania świadectwa w terminie a szkodą, której doznał w wyniku opieszałości organu. Powstałą szkodę przedsiębiorca może powiązać ze spadkiem wartości praw majątkowych dla białych certyfikatów. Jednym ze sposobów określenia wnioskowanego odszkodowania może być zatem oszacowanie utraconych korzyści (przychodu), którą przedsiębiorca mógłby uzyskać za sprzedaż na Towarowej Giełdzie Energii świadectwa efektywności energetycznej,  w sytuacji gdyby zostało ono wydane we właściwym (wcześniejszym) terminie. Określone w ten sposób odszkodowanie stanowiłoby równowartość różnicy pomiędzy przychodem, który przedsiębiorca uzyskał w wyniku sprzedaży świadectwa np. na TGE, a przychodem który mógłby uzyskać sprzedając prawa majątkowe z przedmiotowego świadectw kilka miesięcy wcześniej, kiedy upływał ustawowy termin do wydania przez organ świadectwa efektywności energetycznej.

Reasumując powyższe, przedsiębiorcy, którzy cały czas oczekują na wydanie świadectw efektywności energetycznej bądź otrzymali już przedmiotowe świadectwa ale ze znacznym opóźnieniem, nie muszą pozostać bezczynni. Dysponują bowiem instrumentami prawnymi umożliwiającymi nie tylko zmobilizowanie organu do wydania świadectwa, ale także mechanizmami stwarzającymi możliwość zrekompensowania poniesionych przez nich strat doznanych na skutek niewydolności organu w procesie wydawania białych certyfikatów. Aktualna sytuacja związana z nadpodażą świadectw przetargowych oraz świadectw rocznych terminowych oraz spadająca z dnia na dzień wartość praw majątkowych powoduje, że każdy dzień zwłoki organu oznacza kolejne straty dla przedsiębiorców.  Powyższy stan może zatem spowodować, że URE oraz właściwy sąd administracyjny zostanie zalany falą wniosków i skarg przedsiębiorców, którzy podejmą działania w celu zrekompensowania poniesionych przez nich strat.

 

[1] Zgodnie z Raportem miesięcznym Towarowej Giełdy Energii, luty 2018 r.

[2] Raport miesięczny TGE, luty 2019 r.

[3] Zgodnie z Raportem TGE Wyniki kontraktów RPM z dnia 16.04.2019 r.

[4] Tj. ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 266).

[5] Por. WSA w Warszawie z dnia 29.06.2018 r., sygn. VI SAB/Wa 29/18, NSA z dnia 21.06.2018 r. II OSK 853.17,  oraz wyrok NSA z dnia 04.11.2015 r. II OSK 591/15, NSA z dnia 4.11.2015 II OSK 576.15